Con una interessante pronuncia, il Consiglio di Stato, Sezione VII, sentenza n. 109 del 3/1/2023, affronta una questione di particolare novità relativamente all’applicazione delle sanzioni pecuniarie per abusi edilizi

13 GENNAIO 2023

di Valeria Tarroni

Con una interessante pronuncia, il Consiglio di Stato, Sezione VII, sentenza n. 109 del 3/1/2023, affronta una questione di particolare novità relativamente all’applicazione delle sanzioni pecuniarie per abusi edilizi, previste nel dpr 380/2001, Capo I del Titolo IV.

Il punto di diritto trattato è il seguente: le sanzioni pecuniarie pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alle opere abusive, si applicano all’acquirente che in buona fede ha acquistato la proprietà di un immobile con abusi edilizi ai quali è estraneo e che non conosceva?

Prima di esaminare il caso trattato, si richiama che l’abuso edilizio costituisce un illecito permanente, in quanto la situazione di illiceità viene meno solo con la demolizione, la sanatoria, o il pagamento della sanzione pecuniaria.

Per giurisprudenza costante la sanzione per illecito edilizio (ordine di ripristino e pagamento pecuniario) è una misura che ha carattere reale e non personale, colpisce cioè la res abusiva e non il suo autore, ed è imposta per ragioni di tutela di rilevanti interessi pubblici, quali in primis, l’ordinato sviluppo urbanistico del territorio e la protezione delle bellezze naturali. E’ efficace contro ogni soggetto che vanti sul bene realizzato sine titulo, un diritto reale o personale di godimento, indipendentemente dall’esser stato, o no, l’autore dell’illecito.[1]

La vicenda

Una società aveva acquistato nel 1996 una unità immobiliare al cui interno il precedente proprietario aveva realizzato, senza titolo edilizio, un piccolo soppalco in muratura. Nel 2010 il Comune ingiunge alla società divenuta proprietaria, il pagamento di una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione del soppalco abusivo, determinata con relazione di stima dell’Agenzia del Territorio.

La sanzione ricade nella fattispecie di cui all’art. 37, comma 1, del dpr 380/2001 (interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla SCIA) e corrispondente normativa della l.r. Liguria.

La società destinataria della sanzione ricorre innanzi al TAR Liguria che con sentenza n. 907/2017 annulla il provvedimento ingiuntivo del pagamento, per difetto di responsabilità soggettiva della società ricorrente, estranea alla realizzazione dell’opera abusiva imputabile al precedente proprietario. Contro la sentenza del TAR il Comune propone appello.

La decisione del Consiglio di Stato

Con la sentenza n. 109 del 3/1/2023 il Consiglio di Stato, Sez. VII, respinge l’appello.

Chi ha acquistato un immobile senza avere in alcun modo partecipato, conosciuto o beneficiato dell’illecito edilizio, non può essere destinatario delle sanzioni pecuniarie commisurate al doppio dell’incremento del valore venale del bene conseguente alla realizzazione delle opere (artt. 37, comma 1 e 33, comma 1 del dpr 380/2001).

Alla decisione il Consiglio di Stato giunge operando un quadro interpretativo delle disposizioni del dpr 380/2001 e richiamando varie pronunce a sostegno dell’orientamento assunto.

I passaggi salienti della sentenza:

• la sanzione pecuniaria irrogata ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis[2] del dpr 380/2001 nei confronti del proprietario non responsabile dell’abuso è illegittima in quanto destinatario delle sanzioni pecuniarie è il “responsabile” dell’abuso e non anche il proprietario che non sia responsabile. La responsabilità del proprietario incolpevole può sorgere solo quando avendo la disponibilità ed il possesso del bene o avendoli successivamente acquisiti, non abbia provveduto alla demolizione dell’abuso;
• ai sensi dell’art. 29 del dpr 380/2001, responsabili della conformità delle opere alla normativa urbanistica sono il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore, i quali sono tenuti al pagamento delle sanzioni pecuniarie e in solido alle spese per la demolizione delle opere abusive;
• il proprietario che non sia tra i soggetti indicati all’art. 29, è destinatario dell’ordine di demolizione emesso ai sensi dell’art. 31, comma 2[3], non in forza di una sua responsabilità effettiva o presunta alla commissione dell’abuso ma perché ha l’obbligo di assumere iniziative dirette alla rimozione dell’abuso a spese dei responsabili o indirette con diffide di carattere ultimativo rivolte a coloro che eventualmente detengono l’immobile;
• le sanzioni pecuniarie commisurate al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alle opere abusive, non si limitano a neutralizzare il maggior valore conseguente all’abuso, ma mirano a reprimere e dissuadere la commissione di illeciti edilizi ben al di là di quello che può essere il vantaggio della realizzazione;
• l’acquirente in buona fede non beneficia del maggior valore economico dell’abuso in quanto ne ha pagato il valore al suo dante causa confidando nella dichiarazione di regolarità edilizia che questi è tenuto a rendere nell’atto di trasferimento ai sensi dell’art. 46 del dpr 380/2001.

La conclusione

La posizione del proprietario incolpevole, che non ha partecipato all’abuso, non può essere assimilata a quella del responsabile dell’abuso.

Dalla lettura combinata degli artt. 29, comma 1 e 31, comma 2 del dpr 380/2001 emerge che il proprietario incolpevole è tenuto a prestare la sua collaborazione alla rimozione degli abusi in forza della sua relazione con la res, ma non può essere destinatario delle sanzioni pecuniarie previste nel Capo I del Titolo IV che sono dirette a colpire i responsabili dell’abuso.

Tale regola vale, in particolare, anche nei confronti di chi ha acquistato in buona fede la proprietà dell’immobile senza aver partecipato, conosciuto o beneficiato dell’illecito edilizio.

Invece, l’acquirente in mala fede che conosceva l’abuso e/o ne ha tratto beneficio (scontandolo sul prezzo) si pone in una situazione di corresponsabilità che lo rende passibile del medesimo trattamento sanzionatorio previsto per i soggetti (titolare del permesso di costruire, committente e costruttore), indicati all’art. 29 del dpr 380/2001. Laddove la buona fede non emerga dagli atti, la relativa dimostrazione compete al proprietario.

Il testo della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 109/2022 è visualizzabile sul sito https://www.giustizia-amministrativa.it/portale/pages/istituzionale/visualizza?nodeRef=&schema=cds&nrg=201804764&nomeFile=202300109_11.html&subDir=ProvvedimentiNote

[1] Per approfondimenti si segnala Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 8171/2020

[2] Si tratta della sanzione da €. 2.000 a €. 20.000 che va irrogata nel caso di inottemperanza all’ordine di demolizione emesso per interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.

[3] Si riporta il comma 2 “Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell’articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3.”