Analisi della giurisprudenza amministrativa riguardante oneri di urbanizzazione e costo di costruzione

9 OTTOBRE 2023

di M. Petrulli

Come è noto, il "contributo di costruzione" correlato al rilascio del permesso di costruire si compone di due distinte voci: gli "oneri di urbanizzazione" e il "costo di costruzione" (art. 16, comma 1, d.P.R. n. 380/2001).
Secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa (1), gli oneri di urbanizzazione espletano la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria; diversamente, il costo di costruzione si configura quale compartecipazione comunale all'incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore.
La necessità del rilascio del permesso di costruire, con particolare riguardo alla parte correlata agli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, è di natura pubblicistica, in quanto mirante a "socializzare" le spese che la collettività è chiamata a sostenere per la realizzazione delle opere a servizio della zona ove le stesse vanno a localizzarsi. In linea di diritto, cioè, mentre la quota del contributo commisurata al costo di costruzione risulta ontologicamente connessa alla tipologia e all'entità (superficie e volumetria) dell'intervento edilizio e vuole in qualche modo "compensare" la c.d. compartecipazione comunale all'incremento di valore della proprietà immobiliare in ragione della trasformazione del territorio consentita al privato istante, quella commisurata agli oneri di urbanizzazione assolve alla prioritaria funzione di compensare invece la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l'area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l'esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti (2).
Il contributo di costruzione è, dunque, strettamente connesso al concreto esercizio della facoltà di costruire, per cui non è dovuto soltanto nei casi di rinuncia o di mancato utilizzo del titolo edificatorio o in ipotesi di intervenuta decadenza del titolo edilizio; sicché, soltanto in tali casi il Comune è obbligato a rinunciare a riscuotere tali costi ovvero, ai sensi dell'art. 2033 c.c. o comunque dell'art. 2041 c.c., a restituire le somme percepite perché il relativo pagamento risulta privo della causa dell'originaria obbligazione di dare e, conseguentemente, il privato ha diritto a pretendere la restituzione. Tanto vale anche nel caso in cui la mancata utilizzazione del permesso di costruire sia solo parziale tenuto conto che sia la quota degli oneri di urbanizzazione, che la quota relativa al costo di costruzione sono correlati, sia pur sotto profili differenti, all'oggetto della costruzione. Ne consegue che l'avvalimento solo parziale delle facoltà edificatorie comporta il sorgere, in capo al titolare, del diritto alla rideterminazione del contributo (da versare) e alla restituzione della quota di esso (ove versata) che è stata calcolata con riferimento alla porzione non realizzata (3).
Il contributo di costruzione, determinato al momento del rilascio del ridetto titolo, è suscettibile di riliquidazione (4):
a) quando intervenga la scadenza del permesso di costruire con un suo rinnovo o una variante al titolo edilizio che incrementi il carico urbanistico;
b) quando, nell'adozione del primitivo provvedimento di determinazione, vi sia stato un errore nel calcolo del contributo rispetto alla situazione di fatto e alla disciplina vigente al momento.
È stato anche precisato che il Comune può provvedere alla determinazione della quota di contributo commisurata al costo di costruzione anche successivamente al rilascio del permesso di costruire avuto riguardo, da un lato, al carattere ordinatorio e sollecitatorio dei termini fissati nell'art. 16 TUE, per cui la mancata determinazione della predetta quota al momento del rilascio non può essere configurata né come rinuncia da parte del Comune, né come fatto liberatorio per il richiedente; dall'altro, alla posizione di doverosità e di indisponibilità in cui sia il Comune, sia il richiedente si trovano nei confronti del contributo attinente al costo di costruzione. Difatti, il Comune è obbligato "ex lege", alla determinazione, liquidazione e riscossione dello stesso, così come il richiedente è tenuto alla sua corresponsione (5).
D’altronde, gli atti di determinazione e liquidazione del contributo di costruzione previsto dall'art. 16 D.P.R. n. 380/2001 non hanno natura autoritativa, dal momento che non sono espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l'esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge all'Amministrazione per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell'ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, esclusivamente al termine di prescrizione decennale; sicché a tali atti non possono applicarsi né la disciplina dell'autotutela di cui all'art. 21-nonies della Legge n. 241/1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio (6).
Conclusivamente, tale attività, alla luce di quanto innanzi esposto - purché svolta entro il termine di prescrizione decennale - non solo è legittima, ma è, anzi, doverosa per la Pubblica Amministrazione (7).

******

Note

(1) Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 31 luglio 2020, n. 4877; sent. 28 giugno 2016, n. 2915; sez. V, sent. 30 novembre
2011, n. 6333.
(2) Consiglio di Stato, sez.VI, sent. 7 maggio 2015, n. 2294; sent. 7 maggio 2018, n. 2694 e sent. 29 agosto 2019, n. 5964.

(3) TAR Lazio, Roma, sez. II quater 8 gennaio 2020, n. 134; Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione
Siciliana 9 ottobre 2017, n. 427; TAR Sicilia, Catania, sez. I, sent. n. 3454/2020.
(4) Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 12 giugno 2017, n. 2821.
(5) Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 7 marzo 2018, n. 1475.
(6) Consiglio di Stato sez. IV, sent. 7 febbraio 2023, n. 1320.