di Mario Petrulli

 

La comunicazione di avvio del procedimento: generalità

 

Come è noto, l’art. 7 (rubricato Comunicazione di avvio del procedimento), comma 1, della Legge n. 241/1990, dispone che “Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall’articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l’amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell’inizio del procedimento”.

 

L’adempimento dell’obbligo informativo ex art. 7 della l. n. 241/1990 costituisce espressione del principio generale di partecipazione procedimentale[1], diretto a garantire l'instaurazione di un contraddittorio tra le parti interessate in relazione a tutti gli aspetti che assumeranno rilievo ai fini della decisione finale e riveste un sicuro maggiore spessore proprio nei casi in cui viene esercitato il potere di autotutela, sia tipica[2] sia atipica[3].

 

L’annullamento della SCIA edilizia

 

Decorsi i 30 giorni dalla presentazione della SCIA edilizia senza che l’ufficio tecnico abbia adottato provvedimenti inibitori e/o conformativi, i suoi effetti si cristallizzano e l’unico modo per intervenire e privare di effetti la segnalazione è quello di procedere al suo annullamento, sussistendo le condizioni previsti dall’art. 21-nonies[4] della Legge n. 241/1990.

 

Il richiamo della norma che disciplina l’annullamento d’ufficio implica che la validità del provvedimento è condizionata, come noto, non alla sola illegittimità del provvedimento oggetto di riesame, dovendosi verificare altresì gli ulteriori presupposti, costituiti:

 

dall’esistenza di un termine ragionevole, comunque non superiore ad un anno,

dal riscontro di un interesse pubblico concreto all’annullamento,

dalla valutazione comparativa di questo con l’interesse del privato al mantenimento delle utilità derivanti dal provvedimento di primo grado e con l’affidamento maturato nel privato.

 

La sussistenza di tali presupposti deve rispecchiarsi nella motivazione del provvedimento di annullamento degli effetti della SCIA.

 

L’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della Legge n. 241/1990

 

Quanto osservato determina alcune conseguenze:

 

la prima è la necessità di portare a conoscenza del privato l’avvio del procedimento e di consentirgli l’esercizio dei diritti di partecipazione procedimentale; e ciò avviene tramite la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della Legge n. 241/1990, che deve ritenersi obbligatoria[5], consentendo al privato di fornire gli apporti giuridico-fattuali utili alla comprensione della vicenda e alle definitive valutazioni dell’ufficio tecnico[6] e dando credibilità e stabilità ad un ordinamento che è caratterizzato dall’esercizio, nelle sue attività, di un potere;

la seconda è la esclusione del procedimento in questione dal campo di applicazione dell’art. 21-octies, comma secondo, ultimo periodo (che preclude l’annullamento per il vizio di omessa comunicazione dell’avvio del procedimento anche se si tratta di poteri discrezionali, quando l’amministrazione dimostri in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere un diverso contenuto), data la natura schiettamente discrezionale del provvedimento adottato ai sensi del citato art. 21-nonies;

la terza è che, come anticipato, la motivazione che sorregge il provvedimento di annullamento d’ufficio deve investire i singoli presupposti normativi, come sopra sinteticamente riassunti, non essendo sufficiente motivare esclusivamente sull’illegittimità generica della segnalazione e sulla necessità di ripristinare la legalità violata[7].

 

Siamo dinanzi ad un annullamento conseguente ad un potere residuale di autotutela, da intendere, però, come potere sui generis, che si differenzia dalla consueta autotutela decisoria perché non implica un'attività di secondo grado insistente su un precedente provvedimento amministrativo (ed infatti, la SCIA non è un provvedimento della PA ma un atto sostanzialmente privato); un potere che tecnicamente non è di secondo grado, in quanto non interviene su una precedente manifestazione di volontà dell'amministrazione, ma che con l'autotutela classica condivide soltanto i presupposti e il procedimento[8].

 

Note

 

[1] Cfr., ex multis, TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 16 luglio 2024, n. 1491.

 

[2] Cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, sent. 24 giugno 2019, n. 4327; sez. IV, sent. 31 marzo 2022, n. 2376; TAR Lombardia, Milano, sez. III, sent. 18 febbraio 2020, n. 321; TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. n. 24 giugno 2019, n. 1117; sent. 24 ottobre 2022, n. 2789; Napoli, sez. VIII, sent. 10 giugno 2021, n. 3924; sez. VII, sent. 4 aprile 2022, n. 2293.

 

[3] Cfr., ex multis, TAR Campania, Salerno sez. I, sent. n. 877/2021; Napoli, sez. II, sent. n. 1860/2020.

 

[4] Art. 21-nonies - Annullamento d'ufficio

 

Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all'adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.

 

[5] Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 12 novembre 2024, n. 9061; TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 14 febbraio 2024, n. 430; sent. 9 dicembre 2023, n. 2899.

 

[6] Consiglio di Stato, sez. II, sent. 9 dicembre 2019, n. 8388: “Proprio a fronte del carattere “officioso” e dell’intervento su di una situazione già consolidatasi in capo al privato inciso (come nel caso di specie in cui è trascorso del tempo fra il perfezionarsi della D.I.A. e l’adozione dell’atto di annullamento), si impone caso mai e al contrario, infatti, un particolare rigore nella verifica della prova dell’avvenuto inoltro della comunicazione, in quanto atto da adottare a garanzia dei fondamentali principi di tutela della partecipazione del soggetto passivo al procedimento avviato d’ufficio nei suoi confronti. Per tale ragione, costituisce jus receptum il principio per cui, affinché il potere di intervento “tardivo” sulla D.I.A. possa dirsi legittimamente esercitato, è indispensabile proprio che, ai sensi dell'art. 21 nonies l. n. 241 del 1990, l'autorità amministrativa invii all'interessato la comunicazione di avvio del procedimento, che l'atto di autotutela intervenga tempestivamente e che in esso si dia conto delle prevalenti ragioni di interesse pubblico concrete e attuali, diverse da quelle al mero ripristino della legalità violata, che depongono per la sua adozione, tenendo in considerazione gli interessi dei destinatari e dei controinteressati.”; TAR Lombardia, Milano, sez. III, sent. 18 febbraio 2020, n. 321: “A tal proposito non è sufficiente rilevare, per sostenere la correttezza dell’operato dell’Amministrazione, che il provvedimento impugnato dà conto della sussistenza di ragioni di necessità e urgenza e di ragioni di interesse pubblico. Trattasi infatti di enunciazioni eccessivamente generiche che, per questo motivo, non consentono di ritenere integrata la fattispecie derogatoria di cui alla prima parte del primo comma dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, il quale stabilisce che l’obbligo di comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento non sussiste in presenza di ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento.”; TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. 18 maggio 2020, n. 1860; Salerno, sez. II, sent. 17 settembre 2019, n. 1586.

 

[7] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 20 settembre 2021, n. 6405: “Il provvedimento in autotutela motivato sulla sola base del contrasto della d.i.a. con la normativa urbanistica vigente e quindi invocando un mero interesse al ripristino della legalità è illegittimo non potendo tale interesse essere sufficiente a supportare in modo idoneo un provvedimento assunto ai sensi del combinato disposto degli artt. 19 e 21-nonies l. n. 241/1990”.

 

[8] Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 9 febbraio 2009, n. 717.