Compatibilità paesaggistica e autorizzazione paesaggistica
Deferito all’adunanza plenaria il contrasto sugli effetti del parere tardivo della soprintendenza, a cura di V. Tarroni
1 LUGLIO 2026
Il meccanismo del silenzio-assenso di cui all’art. 17-bis della L. 241/1990 si applica al parere tardivo della Soprintendenza nei procedimenti di cui all’art. 146 (autorizzazione paesaggistica) e art. 167 (compatibilità paesaggistica) del d.lgs. 42/2004 “Codice dei beni culturali e del paesaggio”?
La questione, stante il contrasto della giurisprudenza amministrativa, è stata deferita dal Consiglio di Stato, (Sez. VII), ordinanza del 1/6/2026, n. 4354.
Il contrasto giurisprudenziale
Il cosiddetto silenzio-assenso “orizzontale” o tra Amministrazioni previsto dall’art. 17-bis legge 241/1990, con riferimento al parere della Soprintendenza nei procedimenti paesaggisti, sia preventivo che postumo, reso oltre il termine perentorio di legge è fonte di contrasto giurisprudenziale.
L’ordinanza di rimessione all’Adunanza Plenaria indica tre diversi orientamenti emersi in varie pronunce del Consiglio di Stato:
primo orientamento - il silenzio-assenso orizzontale si applica ai procedimenti paesaggistici in quanto tutti i pareri vincolanti partecipano alla formazione di un provvedimento finale pluristrutturato e anche quello della Soprintendenza rappresenta l’espressione di una cogestione attiva del vincolo paesaggistico con la conseguenza che l’inutile decorso del termine equivale ad assenso;
secondo orientamento - il silenzio ex art. 17-bis L. n. 241/1990 non sarebbe applicabile ai procedimenti paesaggistici in quanto si tratta di procedimenti ad istanza di parte e a prescindere dai rapporti intersoggettivi tra le amministrazioni il procedimento è monostrutturato.
Nell’ordinanza di remissione il Consiglio di Stato evidenza che questo orientamento contrario all’applicazione del silenzio-assenso orizzontale, sarebbe ormai superato dalla modifica all’art. 2 e all’introduzione del comma 8-bis nella L. 241/1990[1] operata al d.l. 76/2020 art. 12, comma 1, lett. a), n. 2) conv. con modifiche dalla L. 120/2020.
terzo orientamento - la scadenza del termine perentorio di 90 giorni ex art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42/2004 non comporta la formazione di un atto di assenso tacito, ma la decadenza dall’esercizio dello specifico potere assegnato dal legislatore e, quindi, dalla possibilità di vincolare l’amministrazione procedente nella decisione finale, il che tuttavia non impedirebbe alla Soprintendenza di intervenire nel procedimento per fornire il proprio contribuito partecipativo, ponendo in essere un atto non obbligatorio e non vincolante.
Quest’ultimo orientamento risulta quello preferibile secondo l’ordinanza di rimessione all’Adunanza Plenaria poiché:
- sarebbe maggiormente coerente con il dato positivo in quanto l’inutile decorrenza del termine perentorio non consentirebbe la persistenza in capo alla Soprintendenza del potere di esprimere un parere obbligatorio e vincolante conferito dalla norma primaria e soddisfarebbe le esigenze di tempestività dell’azione amministrativa, che deve essere proseguita anche in assenza del parere tempestivo di competenza della Soprintendenza (che, una volta manifestatasi l’inerzia dell’organo statale, non sarebbe più obbligatorio e vincolante);
- consentirebbe di realizzare le esigenze di tutela paesaggistica perdurando la competenza istituzionale della Soprintendenza assicurando una coerenza degli indirizzi interpretativi formativi in materia di compatibilità paesaggistica sia preventiva che postuma.
Il quesito dell'adunanza plenaria
La VII Sezione del Consiglio di Stato (ordinanza n. 4354 del 1/6/2026) ricostruite le posizioni giurisprudenziali con citazione degli estremi delle varie sentenze del Consiglio di Stato, rimette all’Adunanza Plenaria il chiarimento interpretativo formulando il seguente quesito:
“ ….. come deve essere valutato il silenzio della Soprintendenza sulla compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167 D. lgs. n. 42/2004 nel caso in cui, dopo l’inutile decorso del termine di novanta giorni – che la legge qualifica come perentorio -, la Soprintendenza abbia comunque adottato un parere di contenuto negativo”.
Considerazioni operative
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nei prossimi mesi enuncerà i principi di diritto per la corretta applicazione delle norme inerenti il silenzio-assenso al parere tardivo della Soprintendenza nei procedimenti paesaggistici, risolvendo il contrasto interno alla giurisprudenza dello stesso Consiglio di Stato.
La certezza alla decisione finale dei procedimenti amministrativi in presenza di vincoli che toccano interessi sensibili è quanto mai necessaria.
Nelle more del pronunciamento dell’Adunanza Plenaria, i Comuni, in caso di parere tardivo negativo della Soprintendenza, non potranno seguire l’orientamento del silenzio-assenso sul quale il contrasto giurisprudenziale non è ancora risolto. E non potranno neppure sospendere i procedimenti. Dovranno invece opportunamente tutelarsi con valutazioni autonome e motivazioni mirate sull’impatto dell’intervento da autorizzare nel contesto paesaggistico interessato, sia che la decisione sia di seguire il parere della Soprintendenza e sia che la decisione sia di discostarsene.
Si riporta il comma 8-bis. Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero successivamente all’ultima riunione di cui all’articolo 14-ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all’articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni. ↑