Quali sono le opere di inizio lavori idonee a escludere la decadenza del permesso di costruire?
Commento alla sentenza del Consiglio di Stato, (Sez. IV), del 14 giugno 2026 n. 5649, a cura dell'esperta Valeria TARRONI
16 LUGLIO 2026
L’art. 15, comma 2, del dpr 380/2001 fissa il termine di anni uno dal rilascio del permesso di costruire entro il quale i lavori devono essere iniziati e di anni tre entro i quali devono essere concludi, per non incorrere nella decadenza del titolo.
Ma quando l’avvio dell’opera è concreta e idonea ad escludere la decadenza del permesso di costruire?
Il chiarimento arriva dal Consiglio di Stato, sentenza n. 5649/2026, che richiamando orientamenti consolidati della propria giurisprudenza, ribadisce che l’inizio lavori dell’opera progettata deve riferirsi ad opere edilizie concrete e non può contemplare interventi meramente simbolici o preparatori del cantiere.
La vicenda
L’appello verte sulla richiesta di riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 01452/2025 che aveva respinto il ricorso avverso la determinazione dirigenziale di un Comune con la quale era stata dichiarata la decadenza di un permesso di costruire del 2022 per mancato avvio dei lavori entro il termine previsto dall’art. 15, comma 2, del dpr 380/2001.
Il permesso di costruire oggetto del provvedimento di decadenza, costituiva parte di una convenzione urbanistica più ampia che prevedeva diversi interventi edificatori per edilizia abitativa, servizi collettivi e strutture destinate all’utilizzo pubblico e da cedere al Comune, nell’ambito di un Programma Unitario di Riqualificazione.
Prescindendo dalla specifica vicenda amministrativa e per quanto di interesse generale, la Società appellante sosteneva l’illegittimità del provvedimento comunale per difetto di istruttoria e di motivazione, per i seguenti motivi:
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la comunicazione di inizio lavori era stata formalmente presentata al protocollo del Comune e il requisito per l’avvio delle opere richiesto dalla normativa urbanistico-edilizia era stato rispettato stante la realizzazione della recinzione dell’area di cantiere, gli allacciamenti provvisori alle reti di servizio, la paratia di pali di fondazione e ulteriori opere preparatorie, nonché dalla presenza di mezzi meccanici destinati alle perforazioni. Secondo la prospettazione della società, tali attività erano idonee a integrare il requisito dell’inizio dei lavori richiesto dalla normativa urbanistico-edilizia;
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il Comune non aveva tenuto conto che l’intervento di cui al permesso dichiarato decaduto, essendo attuazione di una convenzione urbanistica, avrebbe dovuto beneficiare della proroga automatica di mesi trentasei dei termini di inizio e fine lavori, derivante dall’art. 10-septies, del decreto-legge 21 marzo 2022, n. 21, convertito dalla legge 20 maggio 2022, n. 51. La scadenza del termine per l’inizio lavori era di conseguenza ben oltre la data del provvedimento comunale di decadenza del permesso.
La decisione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato respinge l’appello.
Sulla nozione di inizio lavori
Secondo il costante orientamento giurisprudenziale richiamato dai giudici di Palazzo Spada, la nozione di inizio lavori rilevante ai fini dell’impedimento della decadenza del permesso di costruire, non può essere intesa in senso meramente formale o documentale, ma richiede l’esecuzione di opere concretamente rivelatrici della seria ed effettiva volontà del titolare di dare corso all’intervento assentito.
Il Consiglio di Stato richiamandosi alla propria giurisprudenza ribadisce che l’inizio dei lavori deve manifestarsi attraverso attività edilizie significative e non equivoche, tali da evidenziare il concreto avvio dell’opera progettata e da escludere il rischio che il termine decadenziale possa essere eluso mediante interventi meramente simbolici o preparatori.
La verifica deve essere compiuta avendo a riguardo la consistenza complessiva dell’intervento autorizzato. A tal fine assumono rilievo elementi quali l’effettivo impianto del cantiere, la presenza stabile di mezzi e maestranze, l’esecuzione di scavi funzionalmente collegati alle opere di fondazione e, più in generale, la realizzazione di attività costruttive idonee a inserirsi nel processo edificatorio vero e proprio.
Non sono riconducibili all’effettiva edificazione attività consistenti nella recinzione dell’area, nella predisposizione degli allacci di cantiere, nell’apposizione della cartellonistica e nella realizzazione di limitate opere preparatorie che si collocano nella fase antecedente all’effettivo avvio dei lavori e non consentono di ritenere superata quella soglia minima di trasformazione urbanistico-edilizia che la giurisprudenza reputa indispensabile per impedire il verificarsi dell’effetto decadenziale.
La proroga dei termini di efficacia del permesso di costruire non è automatica
I giudici di Palazzo Spada non condividono la tesi dell’appellante, ovvero che trattandosi di un permesso di costruire attuativo di una convenzione urbanistica, il termine di efficacia del permesso sarebbe stato prorogato automaticamente ai sensi dell’art. 10-septies, comma 1, lett. b), del d.l. n. 21 del 2022.
La disposizione citata, affermano i giudici, contempla espressamente le convenzioni di lottizzazione ma non menziona il permesso di costruire.
Anzi, la contestuale previsione contenuta nella lettera a) del medesimo comma, dedicata specificamente ai titoli edilizi, dimostra che il legislatore ha inteso disciplinare separatamente le due fattispecie. Se il legislatore avesse inteso estendere la proroga automatica anche ai permessi di costruire, non vi sarebbe stata alcuna ragione per predisporre una distinta disciplina concernente i termini di inizio e ultimazione dei lavori relativi ai titoli edilizi.
L’istanza (comunicazione) di proroga dei termini di validità del permesso di costruire, si legge nella sentenza, non costituisce un mero adempimento formale, ma rappresenta lo strumento attraverso il quale il privato manifesta il permanere dell’interesse alla realizzazione dell’intervento e consente all’Amministrazione di verificare la persistenza della compatibilità urbanistica dell’opera.
In assenza di tale iniziativa procedimentale, il decorso del termine produce automaticamente l’effetto decadenziale previsto dall’art. 15 del Testo unico dell’edilizia.
Natura del provvedimento di decadenza
Il provvedimento comunale che dichiara la decadenza, non ha natura costitutiva bensì meramente dichiarativa e ricognitiva di un effetto già verificatosi direttamente per disposizione di legge.