2. Contratti pubblici – Superamento del “fondo per l’incentivazione” ex art. 113 d.lgs. 50/2016 – Erogazione diretta al personale ex art. 45 d.lgs. 36/2023 – Confluenza delle relative risorse nel Fondo Risorse Decentrate quale mera modalità di rappresentazione contabile, senza assoggettamento alla contrattazione decentrata integrativa

3. Contratti pubblici – Ambito della contrattazione collettiva integrativa nazionale in materia di incentivi per funzioni tecniche – Distinzione tra definizione dei criteri generali di riparto (materia contrattuale) e applicazione concreta ai singoli affidamenti (attività gestionale dirigenziale)

4. Contratti pubblici – Certificazione dell’accordo collettivo integrativo nazionale ex art. 40-bis d.lgs. 165/2001 – Riferimento all’accordo-quadro sulla base di stime aggregate, e non ai singoli affidamenti – Non necessità di ulteriore contrattazione decentrata per ciascun affidamento

5. Contratti pubblici – Eventuale regolamento adottato unilateralmente dalla stazione appaltante ex art. 45, comma 3, d.lgs. 36/2023 – Distinzione tra profili organizzativo-procedurali (non soggetti a certificazione) e recepimento dei criteri di riparto concordati in sede sindacale (efficacia meramente ricognitiva)

6. Contratti pubblici – Esclusione dell’IRAP dall’ammontare delle risorse destinate agli incentivi per funzioni tecniche – Necessità di specifica copertura nel quadro economico della procedura di affidamento 

 

1. Gli incentivi per funzioni tecniche costituiscono un elemento specifico del trattamento economico del pubblico dipendente, in termini di corrispettivo di determinate attività svolte nell’ambito degli appalti pubblici, e fanno parte della disciplina del trattamento retributivo dei pubblici dipendenti riconducibile all’ordinamento civile. La relativa ratio risiede, da un lato, nella valorizzazione delle competenze del personale impegnato nelle specifiche fasi connesse agli appalti pubblici, con attribuzione di un elemento retributivo incentivante; dall’altro, nel contenimento dei costi dei contratti pubblici derivante dall’affidamento ai dipendenti interni di attività altrimenti esternalizzabili. La qualificazione in termini di componente accessoria del trattamento economico è confermata dalla previsione dell’art. 45, comma 4, d.lgs. n. 36/2023, secondo cui l’incentivo è corrisposto ai dirigenti in deroga al regime di onnicomprensività della retribuzione ex art. 24, comma 3, d.lgs. n. 165/2001, deroga che presuppone logicamente la natura di trattamento economico dell’incentivo stesso.

 

2. A differenza dell’art. 113, comma 2, del previgente d.lgs. n. 50/2016, che contemplava la destinazione delle risorse per funzioni tecniche a un “apposito fondo”, l’art. 45, comma 3, d.lgs. n. 36/2023 non fa più riferimento ad alcun fondo specifico, prevedendo l’erogazione degli incentivi direttamente al personale dipendente, con conseguente semplificazione sul piano finanziario, burocratico e contabile. Tuttavia, in applicazione del principio generale secondo cui l’attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi o individuali (art. 2, comma 3, d.lgs. n. 165/2001), e sulla base della contrattazione collettiva di comparto che qualifica le risorse derivanti da disposizioni di legge recanti specifici trattamenti economici come risorse variabili idonee a incrementare il Fondo Risorse Decentrate (FRD), le risorse destinate agli incentivi per funzioni tecniche confluiscono formalmente nel FRD. Tale confluenza ha tuttavia natura essenzialmente contabile e di rappresentazione in bilancio, senza comportare l’assoggettamento di tali risorse, legislativamente vincolate nella loro destinazione, all’ordinaria disciplina della contrattazione decentrata integrativa.

 

3. I criteri per l’attribuzione degli incentivi per funzioni tecniche costituiscono materia di contrattazione integrativa nazionale ai sensi della contrattazione collettiva di comparto, e tale collocazione trova conferma nell’art. 1, comma 4, lett. b), d.lgs. n. 36/2023, secondo cui il principio del risultato costituisce criterio prioritario per attribuire gli incentivi “secondo le modalità previste dalla contrattazione collettiva”. Deve pertanto distinguersi tra la definizione dei criteri generali di riparto (range percentuali per funzione tecnica, parametri di valutazione dell’impegno e della complessità, criteri di riduzione), rimessa alla contrattazione collettiva, e l’applicazione concreta di tali criteri ai singoli affidamenti (individuazione del gruppo di lavoro, determinazione delle percentuali puntuali, accertamento delle funzioni svolte, liquidazione), che costituisce invece attività gestionale di pertinenza della dirigenza ai sensi dell’art. 5, comma 2, d.lgs. n. 165/2001 e dell’art. 45, commi 3 e 4, d.lgs. n. 36/2023. La stazione appaltante può, ove necessario od opportuno, adottare unilateralmente un atto generale che definisca ulteriori sub-criteri, nel rispetto e senza deroga ai criteri generali stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale integrativa.

 

4. La certificazione ex art. 40-bis, comma 2, d.lgs. n. 165/2001 dell’accordo collettivo integrativo nazionale che definisce i criteri generali di riparto degli incentivi per funzioni tecniche è unica e si riferisce all’accordo-quadro, e non ai singoli affidamenti, dovendo la relazione tecnico-finanziaria contenere una quantificazione basata su stime aggregate (numero e valore medio degli affidamenti previsti, importo complessivo stimato delle risorse, ripartizione percentuale stimata, oneri previdenziali e assistenziali correlati, dimostrazione della provenienza delle risorse dagli stanziamenti delle singole procedure senza oneri aggiuntivi), idonea a soddisfare l’esigenza di verifica della compatibilità economico-finanziaria del sistema nel suo complesso, in coerenza con il meccanismo di controllo preventivo (certificazione dell’accordo) e successivo (monitoraggio annuale ex art. 40-bis, comma 3) previsto dalla norma. Una volta certificato l’accordo nazionale, gli atti di liquidazione degli incentivi riferiti ai singoli affidamenti costituiscono atti applicativi di natura gestionale-dirigenziale, soggetti ai controlli ordinari di spesa, senza necessità di una nuova certificazione ex art. 40-bis per ciascun affidamento, né di un’ulteriore fase di contrattazione integrativa decentrata, il cui riferimento è stato consapevolmente espunto dal legislatore del 2023 rispetto al previgente art. 113, comma 3, d.lgs. n. 50/2016.

 

5. L’eventuale regolamento adottato unilateralmente dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 45, comma 3, d.lgs. n. 36/2023 (“secondo i rispettivi ordinamenti”), ove disciplini esclusivamente aspetti organizzativo-procedurali (modalità di individuazione del gruppo di lavoro, termini, modalità di attestazione e liquidazione) o definisca sub-criteri nell’ambito dei più generali criteri di riparto concordati in sede di contrattazione collettiva, ha carattere autonomo e non è soggetto a certificazione ex art. 40-bis d.lgs. n. 165/2001; laddove, invece, includa anche i criteri di riparto concordati in sede sindacale, assume in tale parte carattere meramente ricognitivo dell’accordo collettivo nazionale, privo di autonoma efficacia innovativa.

 

6. L’IRAP deve ritenersi esclusa dall’ammontare complessivo delle risorse destinate agli incentivi per funzioni tecniche, e deve conseguentemente trovare specifica copertura nel quadro economico della procedura di affidamento, per plurime ragioni convergenti: il presupposto dell’IRAP si realizza in capo all’amministrazione erogante, quale soggetto passivo dell’imposta, concorrendo le retribuzioni erogate al personale (incluso l’incentivo, avente natura retributiva) alla determinazione della base imponibile ex art. 10-bis d.lgs. n. 446/1997; l’art. 45, comma 3, secondo periodo, d.lgs. n. 36/2023 include nell’importo delle risorse destinate all’incentivazione solo gli “oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione”, categoria che non comprende l’IRAP, avente natura tributaria; l’Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118/2011, con riferimento a Regioni ed enti locali, esclude espressamente l’IRAP dagli impegni di spesa relativi agli incentivi, prevedendo che essa trovi specifica copertura nel quadro economico, soluzione non diversamente applicabile, per assenza di ragioni di disparità di trattamento, alle amministrazioni statali; l’art. 5 dell’Allegato I.7 al Codice colloca “IVA ed eventuali altre imposte” (tra cui l’IRAP) in una voce distinta (punto 18) rispetto a quella relativa agli incentivi tecnici (punti 8 e 10).

 

Sintesi del Parere

 

1) La vicenda

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sottoponeva al Consiglio di Stato, in sede consultiva, due quesiti in materia di incentivi per funzioni tecniche. Il primo, relativo all’interpretazione dell’art. 45, comma 3, d.lgs. n. 36/2023, originava dalla sottoscrizione, in data 4.8.2025, di un accordo con le organizzazioni sindacali (in attuazione della disciplina codicistica e della contrattazione collettiva di comparto “Funzioni centrali”) recante i criteri per l’attribuzione degli incentivi, cui era affiancato uno schema di provvedimento sui profili organizzativi e procedurali. 

La Ragioneria Generale dello Stato e il Dipartimento della Funzione Pubblica avevano tuttavia ritenuto che l’effettiva erogazione degli incentivi potesse avvenire solo previa certificazione, ai sensi dell’art. 40-bis d.lgs. n. 165/2001, delle “specifiche ipotesi di accordo riguardanti anche la quantificazione delle risorse finanziarie del personale interessato”, presupponendo così un’ulteriore fase di contrattazione decentrata integrativa per ciascun affidamento. 

Il MIT riteneva tale impostazione in contrasto con l’art. 45, comma 3, del Codice, che, a differenza del previgente art. 113, comma 3, d.lgs. n. 50/2016, non fa più riferimento alla contrattazione decentrata integrativa, chiedendo pertanto al Consiglio di Stato di chiarire il corretto bilanciamento tra contrattazione collettiva e autonomia gestionale delle stazioni appaltanti. Il secondo quesito riguardava l’inclusione, o meno, dell’IRAP nell’ammontare complessivo delle risorse destinate all’incentivazione del personale ai sensi dell’art. 45 del Codice, questione sulla quale la RGS sosteneva l’inclusione, mentre il MIT ne sosteneva l’esclusione, con necessità di autonoma copertura nel quadro economico dell’affidamento.

 

2) Il parere del Consiglio di Stato

Ha dichiarato ammissibili entrambi i quesiti, vertendo su questioni interpretative di norme di legge e non su scelte di esclusiva autonomia gestionale dell’amministrazione;

Ha ricostruito la natura giuridica degli incentivi per funzioni tecniche quale trattamento economico accessorio a carattere premiale, riconducibile all’ordinamento civile (richiamando Corte cost. n. 41/2023 e Cass., sez. lav., nn. 8344/2011 e 11022/2016), e ha evidenziato come l’art. 45, comma 3, d.lgs. n. 36/2023 abbia superato il sistema del “fondo per l’incentivazione” previsto dal previgente art. 113 d.lgs. n. 50/2016, prevedendo l’erogazione diretta al personale, sebbene le relative risorse confluiscano, per esigenze di rappresentazione contabile, nel Fondo Risorse Decentrate quali risorse variabili, senza tuttavia essere assoggettate all’ordinaria disciplina della contrattazione decentrata integrativa, in quanto risorse legislativamente vincolate nella destinazione;

Ha distinto, quanto all’ambito della contrattazione collettiva, tra la definizione dei criteri generali di riparto degli incentivi (rimessa alla contrattazione integrativa nazionale, come confermato dal richiamo espresso dell’art. 1, comma 4, lett. b, d.lgs. n. 36/2023 al principio del risultato) e l’applicazione concreta di tali criteri ai singoli affidamenti, qualificata come attività gestionale di competenza dirigenziale ai sensi dell’art. 5, comma 2, d.lgs. n. 165/2001 e dell’art. 45, commi 3 e 4, del Codice, precisando che la stazione appaltante può unilateralmente definire sub-criteri, senza tuttavia poter derogare ai criteri generali concordati in sede sindacale;

Ha segnalato profili di ambiguità nello schema di provvedimento allegato alla richiesta, quanto alla sua natura giuridica (accordo, atto generale o regolamento);

Ha chiarito che la certificazione ex art. 40-bis d.lgs. n. 165/2001 debba riferirsi all’accordo-quadro nazionale, sulla base di una relazione tecnico-finanziaria fondata su stime aggregate, e non ai singoli affidamenti, con la conseguenza che, una volta certificato l’accordo, gli atti di liquidazione dei singoli incentivi costituiscono atti gestionali soggetti ai soli controlli ordinari di spesa, senza necessità di ulteriore contrattazione decentrata o di nuova certificazione per ciascun affidamento, coerentemente con la ratio semplificatoria della riforma;

Ha precisato che l’eventuale regolamento ministeriale adottato unilateralmente ai sensi dell’art. 45, comma 3, ove limitato a profili organizzativo-procedurali o a sub-criteri, non necessita di certificazione, mentre, ove recepisca i criteri concordati in sede sindacale, ha in tale parte efficacia meramente ricognitiva;

Quanto al secondo quesito, ha concluso per l’esclusione dell’IRAP dall’ammontare delle risorse destinate agli incentivi, sulla base di molteplici argomenti convergenti (natura tributaria e non previdenziale/assistenziale dell’imposta; previsione dell’Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118/2011 per gli enti territoriali, non giustificandosi una disparità di trattamento per le amministrazioni statali; collocazione dell’IRAP, nell’Allegato I.7 al Codice, in voce distinta rispetto agli incentivi tecnici), con conseguente necessità di autonoma copertura nel quadro economico della procedura di affidamento.

 

3) L’esito

Il Consiglio di Stato ha reso parere favorevole all’impostazione sostenuta dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti su entrambi i quesiti, nei termini e con le precisazioni esposte in motivazione.

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